Решение Кемеровского областного суда от 05.08.2013 N 3-73/13 <О признании недействующими отдельных положений Закона Кемеровской области от 27.01.2005 N 15-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан">

КЕМЕРОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ
от 5 августа 2013 г. по делу № 3-73/13

именем Российской Федерации
Кемеровский областной суд
в составе председательствующего Шалагиной О.В.
при секретаре Паньшиной Е.Ю.
с участием прокурора Зотовой Г.Г.,
рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Кемерово "5" августа 2013 года дело по заявлению прокурора Кемеровской области о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Закона Кемеровской области от 27 января 2005 года № 15-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан",

установил:

Советом народных депутатов Кемеровской области принят Закон Кемеровской области от 27 января 2005 года № 15-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан".
Первоначальный текст Закона области опубликован в газете "Кузбасс" № 14 от 28.01.2005 г.
В настоящее время Закон области действует в редакции Закона Кемеровской области от 13 декабря 2012 года № 120-ОЗ, который опубликован в газете "Кузбасс" от 25.12.2012 г.
Согласно пункту 14 статьи 1 Закона области к отдельным категориям граждан, которым настоящим Законом установлены меры социальной поддержки, отнесены сотрудники полиции.
В соответствии с пунктом 14 статьи 3 Закона области сотрудники полиции имеют право на бесплатный проезд на транспорте в городском сообщении.
Пунктом 13 статьи 4 Закона области установлено, что участковые уполномоченные полиции, работающие в рабочих поселках (поселках городского типа), сельских населенных пунктах, имеют право на бесплатный проезд на автомобильном транспорте в пригородном сообщении.
В силу пункта 5 статьи 5 Закона области участковые уполномоченные полиции, работающие в рабочих поселках (поселках городского типа), сельских населенных пунктах, имеют право на бесплатный проезд на автомобильном транспорте в междугородном сообщении.
Прокурор Кемеровской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению с момента вступления судебного решения в законную силу указанных норм Закона Кемеровской области от 27 января 2005 года № 15-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан".
Требования, с учетом уточнений, мотивированы тем, что финансирование расходов на предоставление мер социальной поддержки, установленных Законом области № 15-ОЗ, осуществляется за счет средств областного бюджета, а порядок их возмещения устанавливается Коллегией Администрации Кемеровской области (ст. 11 Закона области № 15-ОЗ).
В соответствии с частью 1 статьи 4 федерального закона от 07.02.2011 г. № 3-ФЗ "О полиции" полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.
Согласно абзаца 5 статьи 26.3.1 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан - вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.
Вместе с тем гарантии сотруднику полиции в связи с прохождением службы в полиции уже предусмотрены в статье 46 Федерального закона № 3-ФЗ, согласно части 1 которой сотрудник полиции в служебных целях обеспечивается проездными документами на все виды транспорта общего пользования (кроме такси) городского, пригородного и местного сообщения в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.
С 01.03.2011 г. финансовое обеспечение деятельности полиции, а также гарантий социальной защиты сотрудников полиции, выплат и компенсаций, предоставляемых (выплачиваемых) сотрудникам полиции, членам их семей и лицам, находящимся на их иждивении, в соответствии с законодательством Российской Федерации является расходным обязательством Российской Федерации и обеспечивается за счет средств федерального бюджета (ч. 1 ст. 47 Федерального закона № 3-ФЗ). Кроме того, согласно пункту 2 постановления Правительства Российской Федерации от 23.04.2012 г. № 362 "Об утверждении Правил обеспечения проездными документами сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации" финансирование расходов, связанных с реализацией настоящего постановления, осуществляется за счет и в пределах бюджетных ассигнований федерального бюджета, предусмотренных на текущее содержание Министерства внутренних дел Российской Федерации и Государственной фельдъегерской службы Российской Федерации.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации вправе осуществлять по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации расходы только на реализацию возложенных на полицию обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности. Расходы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на указанные цели осуществляются в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации (ч. 2 ст. 47 Федерального закона № 3-ФЗ).
Таким образом, прокурор считает, что оспариваемыми нормами Закона области фактически установлены не дополнительные меры социальной поддержки сотрудников полиции, а гарантии сотруднику полиции в связи с прохождением службы в полиции, при этом гарантии, установленные пунктом 14 статьи 1, пунктом 14 статьи 3, пунктом 13 статьи 4 Закона области № 15-ОЗ, уже предусмотрены федеральным законодательством.
В судебном заседании прокурор отдела по обеспечению участия прокурора в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Кемеровской области Зотова Г.Г. требования прокурора Кемеровской области поддержала.
Представитель Совета народных депутатов Кемеровской области Нестерова Е.А., действующая на основании доверенности от 27.05.2013 г. № 01/302, и представитель Губернатора Кемеровской области Шинкаренко Е.Н., действующая на основании доверенности от 22.07.2013 г. № 10-16/3751, против требований прокурора возражали.
Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав письменные материалы дела, суд приходит к выводу об удовлетворении требований прокурора.
В силу пункта "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Статьей 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2).
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов - Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи (ч. 5).
Согласно части 1 статьи 4 Федерального закона от 07.02.2011 г. № 3-ФЗ "О полиции" полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.
В соответствии с подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.
Согласно п. 3.1 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ по вопросам, указанным в пункте 2 настоящей статьи, органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты, в том числе региональные программы субъектов Российской Федерации, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.
До принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, могут устанавливаться не указанные в пункте 2 настоящей статьи полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет и в пределах средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам (п. 5 ст. 26.3).
Абзацем 5 статьи 26.3.1 названного Федерального закона предусмотрено, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.
Из приведенных положений Федерального закона следует, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе установить за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Как усматривается из содержания подпункта 24 пункта 2 статьи 26.3 названного Федерального закона, федеральный законодатель не включил сотрудников полиции, как и служащих иных федеральных органов исполнительной власти, в отдельную категорию граждан, в отношении которых органы государственной власти субъекта Российской Федерации полномочны решать вопросы их социальной поддержки.
Социальные гарантии сотрудников полиции являются предметом правового регулирования отдельного федерального закона - Федерального закона от 07 февраля 2011 года № 3-ФЗ "О полиции", глава 8 которого регламентирует вопросы предоставления гарантий социальной защиты сотрудникам полиции.
В частности, статьей 46 названного Федерального закона установлены гарантии сотруднику полиции в связи с прохождением службы в полиции. Согласно части 1 указанной статьи Федерального закона сотрудник полиции в служебных целях обеспечивается проездными документами на все виды транспорта общего пользования (кроме такси) городского, пригородного и местного сообщения в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.
Сотрудник полиции при выполнении служебных обязанностей по обеспечению безопасности граждан и охране общественного порядка на железнодорожном, водном или воздушном транспорте имеет право проезда в поездах, на речных, морских и воздушных судах в пределах обслуживаемого им объекта (участка) без приобретения проездных документов только при выполнении указанных обязанностей (ч. 3 ст. 46).
Сотрудник полиции при выполнении служебных обязанностей по пресечению преступления, административного правонарушения, задержанию и доставлению лица (лиц), подозреваемого (подозреваемых) в совершении преступления, административного правонарушения, пользуется правом проезда и провоза задержанного либо доставляемого им лица (лиц) на всех видах транспорта общего пользования (кроме такси) городского, пригородного и местного сообщения без приобретения проездных документов, а в сельской местности на попутном транспорте по предъявлении служебного удостоверения (ч. 4 ст. 46).
В целях реализации указанных положений Федерального закона постановлением Правительства Российской Федерации от 23.04.2012 г. № 362 утверждены Правила обеспечения проездными документами сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, которые устанавливают порядок приобретения, выдачи, использования и возврата проездных документов на все виды транспорта общего пользования (кроме такси) городского, пригородного и местного сообщения, необходимых для обеспечения в служебных целях сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации.
Таким образом, осуществляя правовое регулирование в области социальных гарантий сотрудников полиции, федеральный законодатель счел необходимым установить сотрудникам полиции гарантию бесплатного (по проездным документам) проезда на всех видах транспорта общего пользования (кроме такси) городского, пригородного и местного сообщения только в служебных целях, как в этих же целях определил условия их проезда на различных видах транспорта без приобретения проездных документов.
Сравнительный анализ приведенных норм федерального законодательства и оспариваемых положений Закона Кемеровской области от 27 января 2005 года № 15-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан" приводит к выводу о том, что, устанавливая сотрудникам полиции льготу по бесплатному проезду на общественном транспорте в качестве меры социальной поддержки, законодательный орган Кемеровской области включил в эту меру установленную Федеральным законом гарантию социальной защиты сотрудникам полиции в связи с прохождением службы в полиции, тем самым фактически установил им не дополнительную меру социальной поддержки, а дополнительную гарантию в связи с прохождением службы в полиции, что действующим федеральным законодательством не отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Кроме того, согласно статье 11 Закона Кемеровской области от 27 января 2005 года № 15-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан" финансирование расходов на предоставление мер социальной поддержки, установленных настоящим Законом, а также расходов по доставке денежных выплат осуществляется за счет средств областного бюджета.
Порядок возмещения расходов на предоставление мер социальной поддержки, предусмотренных настоящим Законом, устанавливается Коллегией Администрации Кемеровской области.
В целях реализации названного Закона Кемеровской области постановлением Коллегии Администрации Кемеровской области от 19.07.2010 г. № 317 утвержден Порядок, условия предоставления некоторым категориям граждан мер социальной поддержки в натуральной форме и возмещения расходов, связанных с их предоставлением, согласно п. 2.2 которого меры социальной поддержки по проезду на транспорте сотрудникам полиции предоставляются на основании соответствующих удостоверений, подтверждающих их правовой статус.
В соответствии с частью 1 статьи 47 Федерального закона от 07 февраля 2011 года № 3-ФЗ "О полиции" финансовое обеспечение деятельности полиции, включая гарантии социальной защиты сотрудников полиции, выплат и компенсаций, предоставляемых (выплачиваемых) сотрудникам полиции, членам их семей и лицам, находящимся на их иждивении, в соответствии с законодательством Российской Федерации, является расходным обязательством Российской Федерации и обеспечивается за счет средств федерального бюджета.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации вправе осуществлять по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации расходы на реализацию возложенных на полицию обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности (ч. 2 ст. 47).
Анализ указанных положений Федерального закона свидетельствует о том, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации не вправе осуществлять за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации расходы на финансовое обеспечение гарантий социальной защиты сотрудников полиции, поскольку данное обеспечение осуществляется исключительно за счет средств федерального бюджета.
Помимо изложенного, суд полагает, что норма пункта 14 статьи 3 Закона области о предоставлении сотрудникам полиции права на бесплатный проезд на транспорте только в городском сообщении и нормы пункта 13 статьи 4 и пункта 5 статьи 5 Закона области о предоставлении права бесплатного проезда на автомобильном транспорте в пригородном и междугородном сообщении лишь участковым уполномоченным полиции, работающим в рабочих поселках (поселках городского типа), сельских населенных пунктах, противоречат вышеприведенным положениям статьи 46 Федерального закона "О полиции", устанавливающим право бесплатного проезда на все видах общественного транспорта (по проездным документам и без приобретения проездных документов) как городского, так и пригородного и местного сообщения для всех сотрудников полиции независимо от занимаемой должности и места работы.
Таким образом, суд приходит к выводу, что оспариваемые прокурором положения Закона Кемеровской области от 27 января 2005 года № 15-ОЗ приняты Советом народных депутатов Кемеровской области с превышением предоставленных ему полномочий и противоречат действующему федеральному законодательству.
В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его, принятия или иного указанного судом времени.
С учетом изложенного Закон Кемеровской области от 27 января 2005 года № 15-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан" в оспариваемой части подлежит признанию недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.
В соответствии с п. 3 ст. 253 ГПК РФ сообщение о данном решении подлежит опубликованию в газете "Кузбасс" в течение 10 дней со дня его вступления в законную силу, поскольку оспариваемый нормативный акт был официально опубликован в данном печатном издании.
Руководствуясь ст. ст. 194 - 199, 253 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление прокурора Кемеровской области удовлетворить. Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими пункт 14 статьи 1, пункт 14 статьи 3, пункт 13 статьи 4, пункт 5 статьи 5 Закона Кемеровской области от 27 января 2005 года № 15-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан" со дня вступления решения суда в законную силу.
Сообщение о данном решении опубликовать в газете "Кузбасс" в течение 10 дней со дня вступления решения суда в законную силу.
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Кемеровский областной суд в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме.

В окончательной форме решение принято 9 августа 2013 года.

Судья
Кемеровского областного суда
О.В.ШАЛАГИНА


------------------------------------------------------------------